作者：王立国

有资料显示，通过20年的高速发展，我国的基础设施对国民经济和社会发展的“瓶颈制约”已经大大缓解，但从长远来看，我国基础设施的总量和质量还远远不能满足经济发展的要求。由于我国各级政府财政收支结构都相对比较稳定，完全利用财政资金来加快基础设施的发展存在着很多制约因素，因此，迫切需要采取切实可行的措施，在保证用好财政资金的条件下，进行制度的创新和运作方式的创新，充分动员社会资本（民间资本、社会保障基金、保险资金和企业资本等）参与基础设施的建设和运营。

一、在计划经济体制下，我国的基础设施建设基本由政府包办，在由计划经济过度到今天的市场经济体制，这种由政府大包大揽的格局仍没有根本的变化，基础设施建设所需要的资金仍主要由政府财政和国家政策性银行贷款解决，基础设施的运营主体仍主要是政府。从政府职能角度考察，为社会经济的发展提供基础设施等公共产品是现代市场经济中政府的一个重要经济职能，但所有的基础设施都由政府提供又是不现实的。基础设施包括铁路、公路、港口、桥梁、机场、仓库、动力、通信、供水以及教育、科研和卫生等。本文所讲的吸收社会资本参与基础设施建设是指参与可以产生经济效益、并且这些效益易于度量的经营性基础设施项目的建设，如铁路、高等级公路、机场、港口、仓库、供水、污水处理等。这些基础设施若全部由政府提供，会遇到一些不可逾越的障碍，即资金不足、投资效率和运营效率不高。

经济发展的不同阶段，对基础设施的数量和质量有着不同的要求。随着我国经济的高速增长和社会经济的持续发展，对基础设施的需求无论是在数量还是在质量上都提出了更高的要求，而政府财政所能提供的可用于基础设施建设的资金是非常有限的。虽然，目前还没有一个权威的数据来说明，政府用于基础设施投资的缺口有多大，但有一点是毋庸置疑的，即政府实际的供给能力与社会经济的发展对基础设施产品的需求量有很大的差距。1998年以来，我国政府采取积极的财政政策，连续发行了几千亿元的主要用于基础设施建设的长期国债，尽管这在一定程度上缓解了基础设施建设投资不足的矛盾，但从总体上讲，这几千亿元远远弥补不了基础设施投资资金的缺乏。从目前基础设施项目的运作情况看，其资金来源除政府财政投资外，主要还有国家银行贷款和利用外资等。在一定的时期，政府的财政收入是有限的，财政支出的构成比例不可能有很大的变化，可用于基础设施项目投资的资金将会随着财政收入的增加而基本同比例的增加，即使通过发行国债增加融资能力，也有负债率的限制。所以，不可能要求完全依靠政府财政资金投入来满足基础设施项目对资金的需求。国家银行贷款只能作为基础设施项目建设的一个辅助的资金来源渠道。一般向基础设施项目提供贷款的银行主要是指国家开发银行，国有商业银行和股份制的商业银行一般很少提供贷款，即使提供贷款，一般也是短期贷款。作为国家开发银行，不可能向社会吸储资金，不但其资金来源是极其有限的，而且其向基础设施项目提供的资金也具有政府财政资金的性质。作为商业银行，其经营目的是盈利，没有利润或只要微利的项目一般不是它们所选择的。目前我国的基础设施项目，投资效率和运营效率大部分都不尽理想，难以得到商业银行的青睐。吸收国外资本和利用国际信贷（包括国际金融机构提供贷款）为基础设施项目融资，在相当大的程度上受制于国家的宏观经济政策、利用外资的政策和国家的举债能力等，也不可能作为融资的重要渠道。基础设施建设资金来源不足的问题是各级政府不得不面对的事实，迫切需要研究对策，拓宽其资金来源渠道，充分利用社会资本参与基础设施项目的建设和运营不失为一个明智的选择。

另外，投资效率和运营效率低也是目前我国基础设施领域比较突出的一个问题。改革开放以来，我国的基础设施项目建设的融资结构发生了比较明显的变化，由过去的中央政府财政投资为主转变为目前的以地方政府财政投资为主；由过去的全部由政府财政投资转变为政府财政投资、项目单位自筹和银行贷款及利用外资同时并举；在投资项目决策、审批和管理等方面也进行了一系列改革。但从目前的实际情况来看，基础设施项目建设资金来源的主渠道并没有得到根本的改变，各级政府的财政资金仍是主要来源，投资主体和运营主体大都是政府或政府的职能部门。在这样的一种体制下，大部分基础设施项目因为缺乏基本的激励机制和约束机制，而出现投资的低效率和运营的低效率。这种低效率，在建设过程中，主要表现在建设工期长、投资浪费、质量不能保证等；在运营过程中，主要表现在管理不善、运营成本高、效益低下等。面对基础设施产品政府供给低效率的问题，充分利用社会资本参与基础设施的建设和运营是比较切实可行的现实选择。

二、吸收社会资本参与基础设施项目的建设和运营，在我国已经具备了较强的可操作性。据统计，目前我国居民的金融资产已超过8万亿元人民币，其中，居民储蓄存款超过了6万亿元人民币。随着我国社会保障体系的建立和不断的完善，社会保障基金（主要包括基本养老保险、失业保险和医疗保险等）在不断的增加，据初步估计，目前我国的社会保障基金滚存的资金已可能超过1000亿元人民币。近年来，我国保险市场有了长足的发展，社会的保险资金额迅速增长。上述民间资本、社会保障基金和保险资金都是用于投资基础设施项目的社会资本的重要来源。随着积极财政政策的实施和银根的松动，我国经济已经走出低谷，并显现出强劲的发展势头，企业投资也显得日益活跃。不可否认，我国有充足的社会资本来源。但社会资本是否有投资于基础设施项目的倾向呢？回答是肯定的。从经济学的观点考察，投资者是否投资决定于该项目是否可以为其带来利润，即带来大于投资成本的收益，这包含了投资的三个基本要素，即收益、成本和预期。基础设施产品是一种特殊的商品，它不但具有耐用性，而且还有稳定的、持续的市场需求，只要有市场化的价格，投资基础设施项目可以为投资者带来稳定的收益。对那些想要规避风险和不确定性的投资者来说，投资于基础设施项目，可能是其最佳选择。由于社会保障基金与保险资金的投资首先要确保安全性以及收益的稳定性，所以，基础设施项目当是它们一个理想的投资目标。

对于投资者来讲，投资成本是除了收益之外其所关心的另一个主要问题。投资成本包括资本品的价格、借款利息和税金等。资本品的价格是指投资者购买的土地、设备和其他资本货物所支付的费用。如上所述，基础设施产品是一种特殊的商品，这种特殊性不但体现在耐用性和有稳定的、持续的市场需求方面，而且还体现在供给方面。在计划经济体制下，我国基础设施产品一直是政府供给，尽管近几年来有所变化，但政府仍是主要的供给者。若社会资本参与基础设施项目的建设和运营，向社会提供基础设施产品，将会大大减轻政府财政的压力，政府也有必要采取相应的措施减少投资者的投资成本，作为设备和其他一些资本货物，在市场经济条件下，政府不能干预供给价格，但在投资中占有较大比例的土地购买，因国家对土地具有所有权，可以干预其供给价格，在社会资本参与基础设施建设时，将会根据项目的特点，减免使用土地的租金。建设基础设施项目，投资额一般都比较大，投资者往往需要外部资金的支持，或者向银行借款，或者在债券市场上发行债券。无论是银行借款，还是发行债券，都要支付利息。政府也会通过贴息的措施减少投资者的投资成本。目前我国的一些地方政府已经出台了为基础设施项目建设融资进行贴息的优惠政策。政府的税收会影响投资的成本，基础设施产品收入所付的税金若与其他产品相同，不但会增加投资的成本，而且会影响社会资本的进入，所以，政府将会制定减免优惠政策。在这贴息和减免税方面，西方经济发达国家有成功的经验可供借鉴。

决定投资的第三个因素是投资者的预期。投资是对未来的一种预期，也是投资者对所能取得的收益将会大于投资成本的预期。如果投资者认为我国的经济将会持续、稳定的增长，基础设施项目的建设和运营会越来越市场化，投资于该类项目预计可取得比较可观的收益，投资者可能会动员大量的资本投入到基础设施项目上去；如果投资者对我国经济发展前景没有看好，预期基础设施项目的市场化率不可能有明显的提高，投资于基础设施项目预计不会取得比较理想的收益，投资者可能对基础设施领域的投资失去热情。统计数据和预测证明，我国未来经济的发展趋势向好，经济的市场化率在未来的几年内会有较大幅度的提高。在经济发展中举足轻重的基础设施的建设和运营将会与整体经济发展的趋势有很大的相关性。为了适应市场经济体制，克服投资和运营的低效率，基础设施建设和运营的市场化率将会有明显的提高，投资者投资于该类项目将会取得预期的收益。

三、要真正把社会资本引入基础设施项目的建设和运营，仅仅有投资者良好的参与意愿还不行，政府应该制定切实可行的政策，采取行之有效的措施，通过运作机制的创新及政策的倾斜与扶持来引导社会资本的进入。

1、运作机制的创新

社会资本参与基础设施项目的建设和运营，在我国已经有先例，有些地区的个别项目或全部由企业投资，或企业参与部分投资。目前也有一些大型城市提出许多经营性的基础设施项目吸收社会资本参与建设和经营，但收效并不明显。为了吸引更多的社会资本投资于基础设施领域，需要在运作机制上有所创新。

吸收社会资本参与基础设施项目建设和运营可以按照BOT、TOT的运作机制进行运作。BOT是新型的“以项目融资”（区别于“为项目融资”的传统方式）的融资方式——项目融资中的一种模式，TOT是在BOT的基础上演变而来的。BOT运作机制是投资者投资建设工程项目（一般是经营性的基础设施项目和资源开发项目），并以拟建项目的资产、未来的现金流量和政府的特许经营权作法码为项目融资，在项目建成投入使用后根据项目管理公司与政府签订的特许经营协议进行经营，在特许经营期间，投资者收回投资并取得合理的投资回报，然后按有关要求把保持完整的项目资产无偿转让给所在地的政府或政府职能部门。TOT与BOT的运作机制基本相同，唯一的区别是：前者是购买存量资产的产权和特许经营权，后者是新增资产（建设新项目）并得到特许经营权。BOT是20世纪80年代初发展起来的一种项目融资模式，是外资参与国家基础设施项目和资源开发项目建设的实现方式，它在国际上比较流行并已在一些国家特别是发展中国家发展基础设施中取得了成功。我国从20世纪80年代后期开始，成功的利用BOT、TOT模式吸收外资运作基础设施项目和资源开发项目，如深圳沙角B火力发电厂、广西来宾电厂B厂（BOT模式）和A厂（TOT模式）等。虽然，从国内外的实践来看，BOT、TOT只是利用外资参与本国基础设施项目的建设和运营，但不可否认，这种运作机制为我们吸收社会资本参与基础设施项目建设和运营提供了一种思路，可供借鉴。

2、政策的倾斜与扶持

为了吸引更多的社会资本进入基础设施领域，不但要在运作机制上进行创新，而且还需要制定合理的价格政策和税收政策。

制定合理的价格政策需要处理好项目产品（或劳务）用户的承受能力与投资者的投资回收和适当的投资回报的关系。我国基础设施建设和运营还大都实行计划经济的模式，还没有真正实现市场化，基本是按产品（或劳务）的成本定价，有的产品（或劳务）的价格甚至低于成本，差额部分由政府财政补贴。这样的价格显然不适应社会资本投资的基础设施产品（或劳务），因为投资者必定会要求投资回收和合理的投资回报。这就要求，在确定产出价格时，不但要考虑投资者的预期收益，还要充分考虑用户的承受能力。价格过低，难以保证投资者合理的投资回报，甚至不能按预期收回投资；价格过高，用户可能承受不了。可以考虑找一个临界点价格，既可以保证投资者的利益，又能使用户接受。

税收是政府利用财政政策影响特定领域投资的重要手段。如上所述，税收属于投资成本，减免税可以减少投资者的投资成本，从而可以增加投资者的利润。如果政府对基础设施领域实行特殊的减免税优惠政策，将会增加该领域的投资活动，因为追求利润是投资者永恒的主题。可见，制定优惠的税收政策对吸引社会资本投资于基础设施领域是至关重要的。为了吸引更多的社会资本参与基础设施项目的建设和运营，除了减免土地出让金、耕地占用税和其他一些前期费用外，可以考虑适当减免社会资本投资的基础设施项目的流转税和所得税等。

除了上述政策建议和运作机制创新以外，吸引社会资本参与基础设施项目建设和运营，还要考虑充分发挥财政资金的引导作用，提高基础设施领域的市场化率，改革现行的投资项目审批制度，引进招投标竞争机制等。